Au cours de ces dernières semaines, la constitution guinéenne et la question de l’élaboration d’une nouvelle constitution ont suscité beaucoup de préoccupations. Les hommes et femmes de toutes les tendances (juristes –universitaires, praticiens ou non- ; politiques, activistes, médias, etc.), s’emparent de la question et y apportent –à tort ou à raison et souvent de façons inappropriées- leurs raisonnements.
C’est tout ce qui est normal, pour qui sait que l’ordre mondial a considérablement évolué durant les cinq dernières décennies : la fin du colonialisme et l’avènement de nouveaux États, la fin des régimes militaires, l’effondrement du communisme et les actions menées en vue de mettre fin aux conflits civils, en particulier au sein des États multi-ethniques, sont autant de facteurs ont contribué à la naissance des constitutions.
La diversité des contextes dans lesquels les constitutions ont été élaborées démontre à quel point la finalité première d’une constitution peut varier : construction de la nation avec l’émergence d’un nouvel État, consolidation de la démocratie avec le retour des militaires dans les casernes ou le renversement de présidents autocrates, libéralisme et création de marchés privés avec la fin du communisme, paix et coopération entre les communautés pour mettre fin aux conflits internes, etc. Ces objectifs déterminent l’orientation de la constitution, et souvent son processus d’élaboration.
Cependant, la réalité est qu’il existe jusqu’à aujourd’hui encore, un manque criant d’informations, de formation pratique et de connaissances appropriées de ceux qui sont autorisés, au regard de leurs profils, métiers ou statuts, à prendre part aux débats sur la constitution d’une part et, d’autre part, ceux qui sont chargés d’élaborer les constitutions de leur pays, leurs conseillers et la communauté internationale qui les assiste, en matière de conception et de mise en œuvre d’un processus constitutionnel susceptible d’asseoir les bases d’une paix durable, d’un développement durable.
C’est bien ce que démontre l’état actuel du débat (qui à mon sens manque d’objectivité) sur la constitution guinéenne et « le projet d’une nouvelle constitution en Guinée». Ce débat a pris une dimension hautement sensible mais mal maîtrisée, telle que la conscience intellectuelle et l’esprit patriotique qui animent mon âme m’obligent à briser le silence pour tenter d’éclairer mes compatriotes sur ce sujet d’intérêt national.
D’ores et déjà, je tiens à décliner toute prétention d’avoir le monopole du savoir (la vérité) sur les questions liées à la constitution ou au droit constitutionnel. Non plus, je ne voudrais pas, dans cet article, être compris comme tendant à reléguer dans une hiérarchie seconde, les raisonnements des uns et des autres sur les questions abordées.
Ces remarques faites, place au vif du sujet.
Compte tenu de la complexité du débat, des controverses qu’il alimente mais aussi des dimensions politiques et sociales des prises de position, il est important de faire une restitution authentique du point d’achoppement et des argumentations divergentes qu’il suscite (I). Puis suivra mon regard de juriste au travers d’un raisonnement juridique appuyé d’illustrations concrètes (II).
Par ailleurs, seules les questions fondamentales m’intéressent de cet article, les questions subsidiaires (qui relèvent plus de la politique que du droit) ne seront pas ici abordées.
- DU POINT D’ACHOPPEMENT ET DES ARGUMENTATIONS DIVERGENTES
- La problématique posée :
A l’occasion de l’une de ses dernières sorties médiatiques, le Premier ministre guinéen s’est prononcé favorable à un projet de nouvelle constitution. Cette déclaration officialisât la persistante rumeur selon laquelle le Président guinéen aurait déjà rédigé ce « projet de nouvelle constitution » pour tenter de briguer un troisième qui, au regard des dispositions de l’article 154 de la constitution de 2010, est impossible (intangibilité constitutionnelle étant instituée) :
« Article 154 : La forme républicaine de l’État, le principe de la laïcité, le principe de l’unicité de l’État, le principe de la séparation et de l’équilibre des pouvoirs, le pluralisme politique et syndical, le nombre et la durée des mandats du président de la République ne peuvent faire l’objet d’une révision. »
* remarque fondamentale : il y a lieu de faire une nuance entre la révision de la constitution (existante) et l’élaboration d’un projet de nouvelle constitution. Il s’agit, selon les argumentations protagonistes, de deux institutions qui n’obéissent pas à un même fondement juridique. Sur la révision de la constitution, toutes les parties s’accordent que le problème ne se pose point et cela est évident. A contrario, des controverses autour de la compétence d’élaboration du projet de nouvelle constitution du président de la République sont de plus en plus multiples et alimentent elles seules le débat.
A QUI APPARTIENT L’INITIATIVE DE L’ELABORATION D’UNE NOUVELLE CONSTITUTION ? QUELLES REGLES JURIDIQUES AUTORISENT LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE DE GUINEE A PRENDRE UNE CETTE INITIATIVE ?
- Des avis controversés :
Plusieurs confrères divergent sur les réponses à ces questions : pour les uns, l’initiative de proposer un texte constitutionnel (en l’espèce une nouvelle constitution) au referendum appartient au Président de la République et aux députés, par référence aux articles 51 et 152 de la Constitution guinéenne de 2010 (voir notamment l’article de Prof. Maurice Togba ZOGBELEMOU du 27 mai 2019, (Cf. sa publication du 27 mai sur plusieurs sites de la presse en ligne).
Pour d’autres, au contraire, l’article 51 de la Constitution de 2010 ne s’aura être compris comme fondement du droit d’initiative de proposition au referendum d’une nouvelle constitution du Président de la République (cf. Cellou DIALLO, droit de réponse à l’article du Prof. ZOGBELEMOU, disponible sur plusieurs sites de la presse en ligne).
Deux facteurs expliquent cette contradiction partielle[1] : primo, la jurisprudence constitutionnelle est relativement pauvre, en particulier sur les questions se rapportant à l’élaboration de la constitution. De même, l’ingénierie constitutionnelle sous l’angle de l’élaboration de nouvelle constitution est peut documentée dans la civilisation constitutionnelle africaine.
Secundo, la contradiction est la crème des sciences juridiques, elle existe dans tous les systèmes juridiques et explique la prolifération des courants de pensée (doctrines).
A ne donc pas y voir, comme cela est pressenti par les profanes, la traduction d’une quelconque faiblesse des sciences juridiques, encore moins, la manifestation de l’incompétence des juristes qui ne s’accordent pas sur un sujet donné. A contrario, les converses en droit, lorsqu’elles sincères et objectives, expriment la suprématie de cette discipline par rapport aux autres domaines scientifiques.
* Une parenthèse sur la disposition litigieuse.
« Article 51.
Le Président de la République peut, après avoir consulté le président de l’Assemblée nationale, soumettre à référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur la promotion et la protection des libertés et des droits fondamentaux, ou l’action économique et sociale de l’État, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité.
Il doit, si l’Assemblée nationale le demande par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers des membres qui la composent, soumettre au référendum toute proposition de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou concernant les libertés et les droits fondamentaux.
Avant de convoquer les électeurs par décret, le président de la République recueille l’avis de la Cour constitutionnelle sur la conformité du projet ou de la proposition à la Constitution. En cas de non conformité, il ne peut être procédé au référendum.
La Cour constitutionnelle veille à la régularité des opérations de référendum. Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition, la loi ainsi adoptée est promulguée de les conditions prévues à l’article 78. ».
- MON REGARD DE JURISTE
- Analyse préliminaire : un regard croisé
D’entrée du jeu, je voudrais préciser que la perception d’une constitution dépend parfois du contexte qui prévaut dans un pays. En effet, la conception, la compréhension et, par conséquent, le respect de la constitution sont liés à l’histoire du pays, et à la mesure dans laquelle la confiance dans la loi et son respect constituent un mode d’organisation de la société et de l’État. Par conséquent, les termes « constitution » et « constitutionalisme » n’ont pas toujours eu le même sens ou le même impact dans tous les pays. Il n’est donc pas aisé de se prononcer sur les questions liées à la constitution.
Fondamentalement, la constitution constitue le socle sur lequel est organisé l’État. L’État est le mécanisme par lequel toute société définit les institutions qui doivent exercer le pouvoir politique, administratif et judiciaire afin d’assurer l’ordre public, la protection des droits ainsi que la promotion et la règlementation de l’économie. Étant donné que la notion de souveraineté du peuple a supplanté les autres convictions sur la source de l’autorité suprême, la constitution a fini par être considérée comme un contrat conclu avec le peuple pour définir la manière dont il doit être gouverné. Dans la plupart des cas, ceci n’est qu’illusion car le peuple a peu de chances d’avoir pu participer, ou à plus forte raison, d’avoir pu influencer les décisions sur l’élaboration de la nouvelle constitution. Toutefois, du fait de la notion de souveraineté du peuple et de son droit fondamental à la participation aux affaires publiques, il existe une tendance, et même un besoin fondamental de promouvoir la participation du peuple à l’élaboration de la constitution
Ceci dit, il existe en droit, deux processus d’élaboration de la Constitution :
- La discussion parlementaire par une assemblée spécialement élue à cet effet « les assemblée constituante ». Celle-ci a pour mission principale de rédiger un texte constitutionnel, mais peut aussi exercer simultanément le pouvoir législatif.
Le travail de cette assemblée est le plus souvent organisé sur le même mode que celui des assemblées parlementaires classiques : des commissions spécialisées étudient des propositions qui sont ensuite discutées et adoptées en séance plénière. En général, le mandat de l’assemblée constituante cesse dès qu’elle a définitivement adopté le texte de la Constitution.
- La rédaction de la Constitution par le Gouvernement, ou un comité restreint désigné par lui (second mode), est une pratique courante et très connue. En effet, exceptionnellement, le pouvoir exécutif s’attribue ou se fait reconnaître le droit de rédiger un texte constitutionnel. Les comités restreints qui l’assistent sont, le plus souvent, composés de responsables politiques et de spécialistes du droit constitutionnel.
Si cette méthode est plus rapide, elle souffre cependant d’une moindre légitimité. À la différence des membres de l’assemblée constituante, les comités spécialisés ne sont pas désignés par le peuple au suffrage universel. (voir à propos : https//www.vie-publique.fr).
Ainsi dans son ouvrage “la constitution commentée article par article“ paru chez Hachette Supérieur en 2018, Simon-Luis FORMERY[2] écrit :
« Désigné par le chef de l’État (René Coty) pour former le dernier gouvernement de la IVe République, le général de Gaulle est investi comme président du Conseil par l’Assemblée nationale le 1er juin 1958. La loi constitutionnelle du 3 juin, adoptée dans le respect de la procédure de révision prévue à l’article 90 de la Constitution de 1946, confie au gouvernement le soin de rédiger une nouvelle constitution, qui devra être approuvée par référendum. (…)». cf. ouvrage précité, pp5.
De même, la lecture de l’avant-préambule de l’actuelle constitution française laisse entrevoir que le soin de sa rédaction a été confié au gouvernement français (donc à l’exécutif) d’alors :
« Le Gouvernement de la République, conformément à la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, a proposé[3],
Le peuple français a adopté,
Le Président de la République promulgue la loi constitutionnelle dont la teneur suit :(…) ».
Les deux processus ont en commun, la plupart du temps, leurs soumissions à l’approbation du peuple par la voie du référendum, afin de donner au texte constitutionnel son caractère de norme fondamentale. La participation du peuple au processus constitutionnel par voix référendaire explique pourquoi il est appelé « pouvoir constituant originel ».
Quelque soit la démarche retenue, la procédure d’élaboration doit offrir des garanties :
– le texte rédigé doit être successivement soumis à un Comité Mixte, où siègeront les ministres de l’État, les représentants les grands partis, à un Comité consultatif constitutionnel, dont des membres sont désignés par les commissions parlementaires, puis au Conseil d’État, avant d’être fixé définitivement par le gouvernement en conseil de ministres ;
– le projet de Constitution ainsi élaboré doit être officiellement présenté au peuple par son initiateur ;
– avant d’être soumise au référendum pour être approuvée ou refusé par la majorité du peuple.
Au regard de ce précède, quelle appréciation il convient de donner aux arguments des uns et des autres ?
- Ma compréhension de la situation guinéenne.
L’article 51, peut-il être compris comme instituant le droit d’initiative de proposition d’une nouvelle constitution au referendum pour le Président de la République, en raison des dispositions de son alinéa 1 ?
Voyons voir : Article 51, al. 1: « Le Président de la République peut, après avoir consulté le président de l’Assemblée Nationale, soumettre à referendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur la promotion et la protection des libertés et des droits fondamentaux, ou l’action économique et sociale de l’État, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité. »
Pour comprendre ce texte, il faut en déterminer le sens, c’est-à-dire l’interpréter. Cette opération est ce qu’il y a de plus délicate en droit, puisqu’il en existe, non pas une, mais plusieurs techniques d’interprétation de la règle de droit, lesquelles varient en fonction des paramètres pris en compte (recherche de la volonté de l’auteur de la règle, le langage du texte, sa raison d’être, le système d’appartenance de la règle, etc.) (au sujet des techniques d’interprétation, voir notamment Marie-Anne COHENDET,1998, éd. Montchrestien, Méthode de travail en droit public, pp28 à 32). La pertinence du raisonnement à construire, est fonction du choix de la technique appropriée.
Ceci dit et considérant le style rédactionnel adopté par le CNT[4], les dispositions de l’alinéa 1 de l’article 51 ne peuvent pas être interprétées isolement : il est mieux indiqué et pertinent de les interpréter en tenant compte du système auquel elles s’incorporent (tout l’article 51 au plus).
Pour motif, l’alinéa 3 du même article subordonne le projet ou la proposition visés aux deux premiers, à un contrôle de conformité à la constitution : article 51, al3 « Avant de convoquer les électeurs par décret, le président de la République recueille l’avis de la Cour constitutionnelle sur la conformité du projet ou de la proposition à la Constitution. ».
Or, nulle constitution ne peut être le fondement du contrôle d’une autre constitution : “quant naît une nouvelle constitution, la précédente meurt“. L’article 51 obéit à la technique d’interprétation systémique.
De même, la Cour Constitutionnelle ne contrôle que la conformité des autres textes juridiques à la constitutions (loi, traité, etc.) : “il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité de la constitution, même à l’état de projet“.
Il convient donc d’écarter l’hypothèse selon laquelle, le Président de la République peut se fonder sur les dispositions de l’article 51 de la constitution pour exercer son droit d’initiative de proposition du nouvelle constitution au référendum, infondée. C’est de la pure mésinterprétation.
Sur ce point précis, j’adhère au raisonnement de M. Cellou DIALLO dans son article précité.
En revanche, le droit d’initiative de texte constitutionnel du Président de la République découle bien des dispositions de l’article 152 de la Constitution guinéenne.
En effet, l’article 152 de la Constitution dispose : « L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République et aux députés.
Pour être pris en considération, le projet ou la proposition de révision est adopté par l’Assemblée nationale à la majorité simple de ses membres. Il ne devient définitif qu’après avoir été approuvé par référendum.
Toutefois le projet n’est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre à la seule Assemblée nationale. Dans ce cas le projet de révision est approuvé à la majorité des deux tiers des membres composant l’Assemblée nationale. Il est de même de la proposition de révision qui aura recueilli l’approbation du président de la République. ».
Ici également, le choix du procédé d’interprétation, très délicat, exerce une immense influence sur l’orientation du raisonnement à construire.
A la lecture des dispositions de l’article 152, deux paramètres me paraissent plus pertinents que les autres, pour retenir mon attention et commander mon raisonnement.
Le premier a consisté à la recherche de la rationea legis (la raison d’être) du texte de l’alinéa 1 de cet article. Quelle est la finalité assignée à l’alinéa 1 de cet article ? En d’autres termes, quelles ont pu être les considérations du CNT en instituant que « L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République et aux députés. » ?
La raison d’être de cet texte est “la définition des responsabilités des pouvoirs publics (le Président de la République et les députés), dans le processus de la révision constitutionnelle“. Ainsi, sont compétents à initier la révision constitutionnelle, le Président de la République et les députés de l’Assemblée Nationale.
Certes, le non-juriste dira que la Constitution par de la révision et non de l’élaboration de la Constitution pour en déduire que ni le Président ni les députés, ne peuvent entreprendre l’initiative d’élaborer le texte (projet) d’une nouvelle constitution. Mais ils auront tout faux.
L’expertise juridique, qui va au-delà du visible, admet dans la recherche de la rationea legis (interprétation téléologique), trois types de raisonnement dont le raisonnement à priori : raisonnement par analogie.
Celui-ci consiste à faire une analogie entre les différents versants (composantes) d’un même système, alors qu’un seul d’entre eux apparaît explicitement afin, in fine, d’étendre l’application de la règle prévue pour le connu à l’inconnu.
En l’espèce, l’élaboration et la révision sont deux composantes d’un même système, processus constitutionnel. Mais, l’article visé ne parle que de la révision (le connu) constitutionnelle, or par le biais du raisonnement à priori, cet article peut être étendu à l’élaboration de la constitution (l’inconnu).
A la lumière de ce qui précède, l’alinéa 1 de l’article 152, relatif à l’initiative de la révision de la constitution guinéenne, est le fondement du droit d’initiative de proposer au référendum, le projet (élaboré ?) de la nouvelle constitution.
Je reste disposé à recevoir toutes réactions visant à améliorer, faire des observations et corriger tout ou partie du présent article.
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[1] les controverses ne concernent ici que l’article 51, ce qui sous-entend que l’article 152 ne fait pas partie du débat.
[2] Simon-Luis F. est le Président de chambre à la Cour administrative d’appel de Paris
[3] l’initiative de proposer la constitution a ici appartenue au pouvoir exécutif
[4] Conseil National de la Transition (organe qui a rédigé et adopté la constitution de 2010 pendant la transition militaire de 2008 et 2009
