Youssouf Sylla, juriste, essayiste

L’idée de contractualiser l’action publique, par essence unilatérale, peut bien naturellement heurter les purs partisans de l’unilatéralisme administratif. Ceux pour lesquels l’administration détentrice des prérogatives de puissance publique, décide seule et met directement en œuvre sa décision sans s’encombrer de considérations extérieures, même celles du juge. Le Prof. Maurice Hariou, est connu pour être un ardent défenseur de cette position à travers le “privilège du préalable”, un principe connu en droit administratif.

Mais cette position paternaliste de l’administration est cependant confrontée à d’importantes évolutions dans les sociétés libres et démocratiques. Les citoyens exigent à ce que les décisions administratives affectant positivement ou négativement leur situation ne leur tombent pas sur la tête sans être préalablement informés ou consultés. La prévisibilité dans l’action administrative mais aussi la concertation, sont entre temps devenues des revendications démocratiques fortes des citoyens dans la gestion des affaires publiques.

Ainsi, le privilège du préalable, qui permet d’une part, à l’administration d’agir directement sans se référer à autre chose qu’à sa propre prérogative de puissance publique, et d’autre part, l’émergence des demandes des citoyens d’être associés même indirectement au processus de prise de décisions administratives, placent finalement les pouvoirs publics face à une importante interrogation : comment gouverner (décider et mettre en œuvre les décisions publiques) sans ignorer l’avis des destinataires (citoyens et autres partenaires socio-économiques) des décisions?

C’est en réponse à ce défi que dans les pays à fort ancrage démocratique, on a expérimenté la contractualisation de l’action publique, comme technique de gestion des affaires publiques.

Mais il faut tout de suite préciser le type de contractualisation dont il s’agit pour lever toute équivoque. En effet, dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, une liberté d’action est laissée à l’administration, même si sa responsabilité peut être engagée postérieurement par le juge administratif, sauf à répondre devant le juge administratif.

Cette liberté d’action est nécessaire à la branche exécutive du pouvoir pour donner corps aux projets gouvernementaux. Ici l’Etat gouverne sans négocier et sans consulter sauf dans de rares cas où la loi l’exige. Il y a d’ailleurs des domaines dans lesquels toute négociation est impossible. Il en est ainsi par exemple de l’exercice des pouvoirs de police, de l’administration de la justice et de la conduite de la politique étrangère.

D’autres secteurs en revanche se prêtent plus à la contractualisation. Il ne s’agit pas ici d’un contrat formel conclu entre l’Etat et les destinataires de sa décision. Le contrat n’est donc pas juridique, il est social. D’autres juristes parlement même d’une simple ambiance contractuelle. Ce contrat social trouve son fondement dans la volonté de l’Etat de démocratiser la gestion publique en recourant à certains principes non obligatoires mais facultatifs. Il s’agit notamment du principe de prévisibilité de l’action administrative ou de l’information préalable des destinataires d’une action publique, si celle-ci, doit leur causer d’importants désagréments. Dans d’autres cas, il s’agit du principe de concertation préalable ou même de négociation avec les acteurs sociaux et économiques avant d’enclencher l’action publique.

Les avantages de la contractualisation de l’action publique à travers l’information préalable, la concertation et la négociation dans certains cas sont multiples. La contractualisation au lieu d’affaiblir l’action publique renforce plutôt son efficacité et son efficience tout en mettant en place les conditions favorables à la réception et à l’acceptation des décisions administratives. Elle donne aux destinataires de l’action administrative le sentiment qu’ils sont partie prenante de la décision qui s’applique à eux.

Cette contractualisation atténue le caractère unilatéral de l’action publique et y insuffle une certaine dose de démocratie qui conforte les citoyens dans l’idée que l’Etat n’est pas un montre froid insensible à leurs préoccupations mais un partenaire fiable, à leur écoute. Les secteurs de prédilection de la contractualisation de l’action publique sont ceux de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme et de l’environnement. Ce sont là des domaines où l’unilatéralisme administratif, y compris en Guinée, pose plus de problèmes, qu’il n’apporte de solutions. On va vu cela dans la longue crise qui a opposé l’Etat à certaines branches du syndicat de l’éducation, dans les opérations de libération des domaines publics ou encore dans les crises sociales provoquées par l’exploitation minière dans certaines régions du pays.

Pour terminer, disons que c’est tout un défi pour l’Etat guinéen, dans sa volonté de gouverner autrement, d’expérimenter et de généraliser la contractualisation de l’action publique dans les domaines qui s’y prêtent. Il y gagnera en crédibilité auprès des citoyens quelles que soient leurs opinions politiques mais aussi et surtout en efficacité dans la mise en œuvre des projets gouvernementaux.